Inledningsvis måste erkännas att jag har varit måttligt intresserad av utvecklingsfrågor. Jag är och förblir en produkt av OECD och har därför mest likgiltigt tittat på när utvecklingsländerna plundrats på skatteintäkter.
Nedanstående får därför ses som ett tappert försök att sona mina synder.
1. OECDs roll och standarder på skatteområdet
OECDs uppgift är att tillvarata medlemsländernas intressen, i första hand USAs (eftersom de betalar större delen av dess budget) och i andra hand övriga medlemsländers intressen i förhållande till deras storlek.
OECDs arbete handlar om "damage control", dvs att förmå U-länderna att anamma OECDs uppfattning och hindra dem från att tänka själva
Ett litet land som Sverige har därför begränsat inflytande över OECDs centrala frågor. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att U-ländernas intressen beaktas endast nominellt av OECD, om ens det.
OECD har genom åren upprättat flera konferenscenters och arbetsgrupper med fokus på U-länderna. Men det har alltid i grunden handlat om ”damage control”, dvs att förmå dessa länder att anta och implementera OECDs uppfattning och hindra dem från att tänka själva.
Det närmaste OECD kommit i att bistå U-länder utifrån deras egna intressen är via ”Platform for collaboration on Tax” (https://www.tax-platform.org). Detta är dock ett organ som OECD medverkar i tillsammans med Världsbanken, FN och IMF.
U-länderna är grundligt blåsta under dagens internationella skatteregler
Låt oss inte blunda för verkligheten. U-länderna är grundligt blåsta under dagens internationella skatteregler. Dessa tillkom på 1920-talet när den koloniala stormakten Storbritannien ville säkerställa att brittiska MNEs (1) i huvudsak beskattades hemma. Det är därför tyngdpunkten i skatteavtalen ligger på hemvistbeskattning.
Röster höjdes under BEPS-arbetet att den globala skattekakan borde omfördelas i syfte att utöka rätten till källstatsbeskattning, vilket skulle ha gett U-länder ökade möjligheter att beskatta utländska investeringar. Varken USA eller andra kapitalexporterande länder var dock villiga att föra en seriös diskussion i sådana termer.
Efter BEPS fullbordande hösten 2015 har fördelningfrågan likväl blivit en allt hetare fråga.
2. Dagens fördelning av den globala skattekakan alltmer ifrågasatt
Flera NGOs och författare till böcker och artiklar anser numera att U-länder bör säga upp sina skatteavtal. De nedförhandlade källskattesatserna på utdelning, ränta och royalty i avtalen leder inte bara till lägre skatteintäkter, utan också till att MNEs utnyttjar sådana koncerninterna betalningar till att minimera det lokala beskattningsunderlaget. För att helt kringgå källskatt på gränsöverskridande betalningar klassar MNEs dem ofta som technical fees, overhead expenses, försäkringspremier m.m.
developing economies should be skeptical about the benefits of tax treaties
Likaså kringgår MNEs ganska enkelt skatteavtalens regler om fast driftställe. BEPS försiktiga rekommendationer i syfte att hindra missbruk av reglerna är, som termen antyder, endast rekommendationer. Merparten av de kapitalexporterande OECD-länderna, däribland Sverige, har valt att inte införa dessa anti-missbruksregler i sina skatteavtal.
Författarna till en i februari publicerad och uppmärksammad IMF-rapport (Corporate Income Taxes under Pressure) anser likaledes att avtalen oftast är en förlustaffär för U-länder och att ”developing economies should be skeptical as to whether benefits of tax treaties outweigh their costs”. (2)
Studerar man närmare pelare 1 och 2 har U-länderna anledning att ställa sig skeptiska även till dessa förslag.
3. Pelare 1
Notera inledningsvis att pelare 1 inte är en ny skatt utan förslaget syftar endast till att omfördela en viss andel av världens största MNEs beskattningsunderlag från hemvist- till marknadsstaterna. Avsikten är att MNEs framöver ska betala mer bolagsskatt i länder i vilka de förvärvar stora försäljningsintäkter men har en begränsad fysisk närvaro.
Eftersom större delen av MNEs försäljningsinkomster härrör från stora konsumentstarka marknader kommer omfördelningen i huvudsak att utgöra en intern OECD-angelägenhet.
Stora länder utanför OECD som Kina, Indien och Brasilien lär gynnas i viss mån av pelare 1, men inte så mycket som man skulle kunna tro. Befolkningsmässigt är t.ex. Indien ett stort land, men dess konsumenter har inte i närheten samma köpkraft som amerikanska eller tyska konsumenter.
Traditionella U-länder i Afrika och Asien kommer i bästa fall gynnas endast marginellt, detta trots att förslaget innehåller sänkta tröskelbelopp för de fattigaste länderna. Dessa länder är i huvudsak produktionsstater med relativt få köpsvaga konsumenter, vilket gör att de flesta U-länderna faller utanför reglernas tillämpningsområde.
Faktum är att Pelare 1 riskerar att missgynna U-länder som Kenya och Nigeria som antagit digitala skatter. USA har gjort det glasklart att de godkänner pelare 1 endast såvitt alla länder avskaffar, alternativt avstår från att införa, digitala skatter. Pelare 1 kommer emellertid aldrig kunna kompensera det inkomstbortfall som drabbar ett U-land som tvingas avskaffa en införd digitalskatt.
4. Pelare 2
Pelare 2 är i så fall något mer gynnsam för U-länder. Förslaget syftar till att införa en global minimiskatt på bolag. Det handlar dock inte om att tvinga alla världens länder att anta en bolagsskatt på minst 15%.
Regeln innehåller en huvudregel och en så kallad back-up-regel.
Enigt huvudregeln förvänts länderna där MNEs är hemmahörande säkerställa att utländska bolagsinkomster alltid beskattas med minst 15%. Pelare 2 fungerar därför i praktiken som en CFC-lagstiftning.
Back-up-regeln blir tillämplig när ett land i vilket ett MNE är hemmahörande inte inför minimiskatteregler. Källstaten har då rätt att utta skatt enligt samma principer som huvudregeln. Back-up-regeln syftar till att hindra länder från att skaffa sig fördelar genom att inte anta minimiskatten.
Notera att pelare 2 återigen prioriterar hemvistbeskattning framför källstatsbeskattning. Inget skulle egentligen hindra OECD från att vända på prioriteringsordningen. OECD kör alltså återigen över U-länderna i detta avseende. Det är OECD-ländernas - inte U-ländernas - skattebaser som ska skyddas.
OECD anser att U-länderna likväl gynnas av pelare 2 eftersom reglerna hindrar ett race to the bottom på bolagsskatteområdet.
Vissa U-länder har emellertid bolagsskatten som huvudsaklig inkomstkälla och uttar bolagsskatt på mellan 25-30%. Dessa länder anser att en minimiskattesats på 15% är för låg för att stoppa vare sig skattekonkurrens eller agggressiv skatteplanering.
Andra U-länder fruktar tvärtemot att en minimiskatt på 15% riskerar att helt skrämma bort potentiella investerare. De är därför emot att MNEs hemvistländer neutraliserar deras skattelättnader. Effekten av pelare 2 blir i praktiken att hemvistländerna "stjäl" de skatteintäkter som U-landet väljer att avstå ifrån i skatteavtal (via sänkta källskatter) och/eller genom inhemsk lagstiftning i syfte att stimulera utländska investeringar.
Back-up-regeln ovan blir sällan tillämplig och är dessutom krånglig att tillämpa för ett U-land. I syfte att ändå få U-länder att ställa sig bakom pelare 2 har OECD kryddat förslaget med en subject-to-tax-regel som är tänkt att införas i U-länders skatteavtal och träffa vissa typer av koncerninterna betalningar som lågbeskattas i den andra avtalslutande staten. Regeln är attraktiv för U-länderna eftersom källstaten här får "primär" beskattningsrätt över lågbeskattad inkomst. Regeln kan enklast beskrivas som en "anti-treaty-shopping regel".
Det är dock fortfarande oklart exakt vilka betalningar som ska omfattas, vilken skattesats och vilka trösklar som ska gälla, när regeln ska bli tillämplig och hur regeln ska implementeras.
Många OECD-länder släpar fötterna eftersom regeln de facto flyttar tyngdpunkten mot källstatsbeskattning och dessutom uppmuntrar bruket av (bruttobaserade) källskatter i skatteavtalen. (3)
5. Sammanfattande kommentar
Utvecklingsländerna är idag bättre organiserade än för 10 år sedan. BEPS Monitoring Group, som är en sammanslutning av ideella organisationer, gör ett förtjänstfullt arbete i att lyfta fram U-ländernas intressen i OECD. Även FNs skattekommitté har på senare år höjt svansföringen och börjat agera alltmer självständigt mot OECD i syfte att prioritera de fattigare ländernas intressen.
Sverige saknar relevant forskning och ett aktivt engagemang i skattefrågor som rör U-länder
Dessutom har U-länderna börjat utöva påtryckningar på G20/OECD via samlad expertis i egna sammanslutningar. Både African Tax Administration Forum och G24 (vars medlemmar i huvudsak är U-länder) framför intressant och ibland ganska avslöjande kritik mot G20/OECDs förslag till pelare 1 och 2.
Sverige saknar relevant forskning och ett aktivt engagemang i skattefrågor som rör U-länder. Med tanke på den kunskap som finns idag på området är det inte längre moraliskt acceptabelt att Sverige först ger bistånd och sedan tar tillbaka alltihop med råge genom att ingå skatteavtal som både minskar skatteintäkterna och underlättar aggressiv skatteplanering i U-länderna.
(1) MNEs är en förkortning på multinational enterprises
(2) Frågorna behandlas i kapitel 8 i rapporten. Se vidare: https://www.elibrary.imf.org/view/books/071/28329-9781513511771-en/28329-9781513511771-en-book.xml?code=imf.org
(3) Subject-to-tax-regeln blir i praktiken verkningslös om skattesatsen hamnar på en lägre nivå än tillämpliga källskattesatser på ränta och royalty i berörda avtal, såvitt regeln inte inkluderar andra typer av betalningar.
Comments